Ende der Grauzone? Die EU ordnet ihre Nachbarschaft neu

Es war ein wichtiges und notwendiges Zeichen der Solidarität im Angesicht der imperialistischen Aggression Russlands, als die Europäische Union im Juni 2022 der Ukraine und der Republik Moldau den Status als EU-Beitrittskandidaten zusprach und selbiges für Georgien in Aussicht stellte. Die drei Länder hatten als „assoziiertes Trio“ aus ihren Mitgliedsaspirationen gegenüber der EU seit Jahren keinen Hehl gemacht. Die Östliche Partnerschaft (ÖP), der die Staaten unter dem Dach der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) angehören, hatte bis dato jedoch jegliche Beitrittsperspektive für ihre Mitglieder ausgeschlossen. Die Grauzone, in der sich die Länder hierdurch befanden, hat sich nun durch die Beitrittsperspektive aufgelöst.

Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine und die Geopolitisierung der östlichen Nachbarschaftsländer haben zur Folge, dass die EU sich nun wieder aktiver mit Erweiterungsszenarien auseinandersetzen muss. Dieser Umstand birgt einige Dilemmata und Widersprüche für die EU, die nun die Wahl zwischen zwei Optionen hat: Im ersten Szenario bleiben die Länder, ähnlich denen des Westbalkans, auf unbestimmte Zeit in der Warteschleife des Beitritts hängen. Die EU würde damit eine zweite Grauzone herstellen, die symbolische Aktivität mit materieller und militärischer Inaktivität verbindet. Im zweiten Szenario schreiten die Länder realistisch auf einen EU-Beitritt zu, was mit einer Vertiefung und Differenzierung der EU-Architektur einhergehen müsste. Beide Möglichkeiten hätten geopolitische wie interne Auswirkungen – sowohl für die EU als Ganzes als auch die ENP im Speziellen. Zwingend notwendig für die weitere Aufnahme von Ländern sind jedoch ein interner Reformwille sowie eine Strategie der EU, die an die neuen Realitäten angepasst ist.

Neue Grauzonen? Die Bedeutung eines Nicht-Beitritts

Die Gründung der ENP im Jahr 2004 sollte ursprünglich dazu dienen, einen „Ring stabiler, befreundeter Staaten“ an den Außengrenzen der EU zu etablieren. Ziel war eine verstärkte Zusammenarbeit mit den 16 Mitgliedstaaten in Osteuropa und der Mittelmeerregion in politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Belangen.1 Im Jahr 2008 teilte sich die ENP in die Östliche Partnerschaft und die Union für den Mittelmeerraum. Zur selben Zeit erhielten die Länder des Westbalkans nach und nach den Status als EU-Beitrittskandidaten. Unabhängig vom Beitrittsstatus waren die Strategien der EU für beide Modelle ähnlich: Die Konditionalitätskriterien und der „More-for-more“-Ansatz sollten den Ländern Anreize bieten, demokratische Reformen weiter voranzutreiben und dafür im Gegenzug wirtschaftliche und politische Vorzüge zu erhalten – ein Vorgehen, das oft auch als „carrots and sticks“, also Zuckerbrot und Peitsche, bezeichnet wurde. Die im Rahmen der ENP bzw. der Erweiterung eingesetzten Instrumente haben zudem dieselben Ziele: Sowohl das „Instrument for Pre-Accession“ (IPA) III Programm als auch das European Neighbourhood Instrument (ENI) nennen (unter anderem) die Stärkung von Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten und unabhängiger Justiz als Hauptziele, und wollen dies durch institutionelle Reformen sowie Kooperation mit der EU und innerhalb der jeweiligen Region erreichen. In beiden Instrumenten sind Fortschritte der Länder in Aktionsplänen festgehalten. Es wundert daher nicht, dass auf Basis dieser Ähnlichkeiten die ENP als „Erweiterung light“ gesehen wird.

Durch die Überschneidungen von ENP und bisheriger Erweiterungsstrategie trifft beide auch dieselbe Kritik. Mangelnde Flexibilität und Erweiterungsmüdigkeit vonseiten der EU nach der „Big-Bang“-Erweiterung 2004 haben in den Westbalkan-Ländern zu stagnierenden Integrationsprozessen beigetragen und im Umgang mit den Mitgliedstaaten der ENP kaum zu nachhaltiger Demokratisierung geführt. 

Die EU sollte daher ihre Beitrittsprozesse grundlegend überarbeiten, ansonsten drohen die Ukraine und die Republik Moldau in dieselbe Grauzone zu rutschen, in der sich die Länder des Westbalkans bereits seit Jahren befinden. Es wird nicht ausreichen, im Herbst 2023 die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen für die Ukraine und Republik Moldau zu beschließen, wenn der Wille und die Kapazitäten fehlen, die 24 Kapitel des Acquis communautaire auch ernsthaft in Politik zu übersetzen. Beispielsweise sollte das IPA III grundsätzlich überarbeitet oder neu aufgelegt werden, bevor die neuen Beitrittskandidaten darin aufgenommen werden. Der aktuelle mehrjährige Finanzrahmen der EU, unter den sowohl IPA III als auch ENI fallen, läuft zwar noch bis 2027. Bereits verplante finanzielle Mittel müssen jedoch neu zugeteilt werden, um die Ukraine und die Republik Moldau so schnell wie möglich effektiv in ihren Integrationsprozessen zu unterstützen.

Paradoxerweise manövriert die Entscheidung, die Ukraine und die Republik Moldau zu Beitrittskandidaten zu machen, auch die ENP in eine Grauzone. So ist beispielsweise unklar, ob die Beitrittsprozesse der Ukraine, der Republik Moldau und potenziell auch Georgiens parallel zu ihren Mitgliedschaften in der ÖP weiterlaufen werden. Denn von den interregionalen Programmen profitiert die Konnektivität zwischen allen ÖP-Ländern, nicht nur die Länder des assoziierten Trios. Beispielsweise sind fünf der sechs ÖP-Mitglieder Anrainerstaaten des Schwarzen Meeres, was wirtschafts- und sicherheitspolitischen sowie ökologischen Spielraum für Kooperation birgt. Sollte die Kommission im November 2023 empfehlen, die Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine und der Republik Moldau aufzunehmen, wäre ein zusätzliches Format für die beiden Länder dennoch sinnvoll, um Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft bei den komplexen Prozessen zu unterstützen. Auch ohne das Primat des Nicht-EU-Beitritts kann die ENP daran arbeiten, durch interregionale Programme und Angebote differenzierter Integration Partnerschaften auf Augenhöhe mit den Ländern ihrer östlichen und südlichen Nachbarschaft auszubauen.2

Geopolitische Konsequenzen

In dem Fall, dass die Integrationsprozesse der Ukraine, der Republik Moldau und Georgiens in den nächsten Jahren nicht deutlich voranschreiten, wären auch die geopolitischen Konsequenzen nicht zu unterschätzen. Der Verlust an Glaubwürdigkeit, den die EU-Erweiterungspolitik bereits im Westbalkan erlitten hat, würde sich zu einem geopolitischen Gesichtsverlust für die gesamte Union entwickeln. Dies hätte nicht zuletzt massive Sicherheitsrisiken für die EU und ihre Nachbarn zur Folge. Der Verdacht liegt nahe, dass ein entschlosseneres Auftreten von EU und NATO gegenüber Russland nach der Annexion der Krim 2014 dazu hätte beitragen können, die großangelegte Invasion im vergangenen Jahr zu verhindern. Eine mit den Jahren schwindende Solidarität mit der Ukraine und anderen postsowjetischen Staaten könnte den imperialistischen Bestrebungen Russlands und anderer Staaten daher zusätzliches Momentum geben. In Ermangelung eines genuin europäischen Verteidigungsbündnisses gilt dies insbesondere auch für die NATO.

Krisen und Kriege dienten schon in der Vergangenheit als Treiber für die Entwicklung der ENP. Die Gründung der ÖP 2009 beispielsweise war maßgeblich von der russischen Invasion in Georgien und dem Südossetien-Krieg ein Jahr zuvor geprägt. Die Mitgliedschaftsperspektive für Georgien, geschweige denn die tatsächliche Verleihung des Beitrittsstatus für die Ukraine und die Republik Moldau, wären vor der breit angelegten Invasion in die Ukraine im vergangenen Jahr kaum denkbar gewesen. Das zeigt den impliziten geopolitischen Charakter der ENP als Erweiterungsinstrument der EU, welches durch politische und wirtschaftliche Vorteile für die Länder als Gegengewicht zu anderen regionalen Playern in der Region wirkt.

Leider hat die EU die geopolitischen Konsequenzen der ENP bislang vernachlässigt. Davon zeugt der Umstand, dass massive externe Schocks wie oben beschrieben nötig waren, um einen Wandel in der Politik der EU herbeizuführen. Affekthandlungen dieser Art können ohne eine genaue Abwägung aller Risiken und Folgen aber auch schädlich für die EU und die jeweiligen Staaten sein. Es ist deshalb ebenso wichtig, dass es nicht zu einer überstürzten Aufnahme der Länder kommt. Die Entscheidung, Georgiens Beitrittsstatus von konkreten Reformanstößen abhängig zu machen, war in diesem Sinne sinnvoll.3 Die kommenden Jahre sollten zu realistischen Reformen und Schritten in Richtung eines Beitritts in allen drei Ländern führen, deren Wirkung auch nach außen hin sichtbar ist. Aus demselben Grund sollte der Europäische Rat auch Georgien im Herbst 2023 den Status als Beitrittskandidat verleihen und dies mit weiteren Bedingungen für Reformen, wie im Falle der Ukraine und der Republik Moldau, verbinden. Eine klare Perspektive auf die Integration in die EU kann sowohl die betroffenen Länder vor weiterer Aggression vonseiten Russlands schützen als auch die EU als ernstzunehmenden demokratischen Akteur und „Schutzmacht“ auf der politischen Weltbühne platzieren – insbesondere wenn sie mit umfangreicher wirtschaftlicher und rüstungsindustrieller Unterstützung einhergeht.

Interne Reformen sind notwendig

Während die Länder des assoziierten Trios auf dem Weg zum EU-Beitritt zweifellos noch eine Reihe von Reformen umsetzen müssen, gilt selbiges auch für die Union selbst. Die internen Brandherde waren in den letzten Jahren vielfältig: Die Covid-19-Pandemie, Dissens in der Migrationspolitik und die Anforderungen des Klimawandels forderten und fordern die Mitgliedstaaten bei der Suche nach einer gemeinsamen europäischen Strategie. Das vorherrschende Problem in Bezug auf die Erweiterungspolitik ist aber die zunehmende Tendenz der „De-Europäisierung“ in Staaten wie Ungarn und Polen, die demokratische Werte der EU grundsätzlich infrage stellen und sich immer weiter desintegrieren.4 So spricht der ungarische Premierminister Orbán offen von den Vorzügen einer „illiberalen Demokratie“, dem die EU bislang wenig entgegenzusetzen hatte. Welche Anreize sollten die Westbalkanländer oder zukünftig auch Länder wie Georgien haben, die Opposition zu stärken oder eine pluralistische Medienlandschaft zu schützen, wenn Orbán in Ungarn diese und zahlreiche andere demokratische Prinzipien erfolgreich demontiert? Das „Backsliding“ demokratischer Systeme innerhalb der EU muss aufgehalten  und rückgängig gemacht werden, um Reformansprüche an Beitrittskandidaten glaubhaft zu machen.5

Ein dominierender Reformvorschlag, der insbesondere auch die Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik der EU betrifft, zielt auf die Ausweitung des Mehrheitsprinzips im Rat der Europäischen Union ab. Das aktuelle Einstimmigkeitsprinzip blockiert die Handlungsfähigkeit der EU, da einzelne Regierungen immer wieder individuelle Interessen durch die Androhung eines Vetos durchsetzen können. Auch die Konferenz zur Zukunft der Europäischen Union empfahl 2022 nach einjährigen Konsultationen die Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips in weiten Teilen. Bislang existieren kaum konkrete Vorschläge für die Ausgestaltung dieser Forderung. Heiß diskutiert wurde zuletzt die Passerelle-Klausel (Art. 48 (7) EUV), die in einzelnen Politikbereichen qualifizierte Mehrheitsentscheidungen ermöglicht: Dafür müsste der Europäische Rat einstimmig entscheiden, in einem bestimmten Politikbereich (in dem eigentlich Einstimmigkeit nötig wäre) stattdessen den qualifizierten Mehrheitsentscheid einzuführen. Die Notwendigkeit der Einstimmigkeit, um dieselbige abschaffen zu können, macht das Szenario aber höchst unrealistisch. Ohnehin sind die potenziell revolutionären Abschlussempfehlungen der Konferenz durch die russische Invasion der Ukraine in der europäischen Öffentlichkeit leider weitestgehend resonanzlos und politisch bislang ohne Konsequenzen geblieben.

Ein weiterer Vorschlag, um die internen Konflikte der EU zu lösen und sie nach außen hin für die Aufnahme neuer Mitglieder zu befähigen, ist der Ansatz der differenzierten Integration, also eine „sachliche, räumliche oder zeitliche Abstufung des Integrationsprozesses“.6 Das Konzept ist nicht neu und kam in der Vergangenheit immer wieder zur Anwendung, als beispielsweise Großbritannien und Dänemark erfolgreich aushandelten, nicht der europäischen Währungsunion beitreten zu müssen. Dabei sind drei denkbare Rahmen der differenzierten Integration besonders interessant: (1) ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, (2) ein föderales Kerneuropa oder (3) ein flexibles Europa à la carte. Im ersten Szenario setzen Mitglieder einzelne Integrationsschritte zu verschiedenen Zeitpunkten um, halten aber am Ziel der einheitlichen Integration fest. Konträr dazu hat ein Europa à la carte kein festes Integrationsziel mehr und orientiert sich vor allem an nationalen Interessen. Das Konzept eines föderalen Kerneuropas steht zwischen den beiden anderen Vorschlägen und ist insbesondere für eine potentielle EU-Erweiterung interessant: Ein fester Kreis integrationswilliger Staaten würde den Kern der EU bilden, dem sich andere Mitglieder anschließen können. Dies würde vertiefte Kooperation in bestimmten Politikbereichen ermöglichen und somit das Primat der Einstimmigkeit umgehen. Auch die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die einzelnen „Klubs“ wäre möglich, sodass sich überlappende Kreise entstünden, beispielsweise einer Währungsunion, der Visa-Liberalisierung und weiterer politischer oder wirtschaftlicher Bündnisse.

Föderalisierung oder Fragmentierung?

Angesichts des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine und der damit einhergehenden Bedrohung für die EU ist diese von der Entwicklung zu einem föderalen Europa aktuell weit entfernt. Auch die mit dem Szenario einer differenzierten Integration einhergehende Gefahr einer weiteren Fragmentierung des ohnehin porösen Zusammenhalts ist nicht zu unterschätzen. Dennoch bietet die Idee verschiedener Klubs die Möglichkeit, die demokratischen Werte der EU zu wahren und gleichzeitig Partikularinteressen der Mitgliedstaaten zu respektieren. Den Ländern des assoziierten Trios und des Westbalkans würde so ein EU-Beitritt auf Augenhöhe und in differenzierten Schritten ermöglicht.

Es ist zum aktuellen Zeitpunkt schwer vorstellbar, dass die Ukraine und die Republik Moldau, ganz zu schweigen von Georgien, in den kommenden Jahren tatsächlich Mitglieder einer EU in ihrem jetzigen Zustand werden. Sollte die Perspektive einer Aufnahme ernst gemeint sein und tatsächlich umgesetzt werden, sind die ÖP-Länder nicht die einzigen, die sich auf dem Weg dahin reformieren müssten: Auch die EU muss sich ihren internen Problemen stellen und endlich systemische Reformen angehen, bevor ein Beitritt weiterer Länder infrage kommt. Diese könnten den Vorschlägen einer differenzierten Integration folgen und verschiedene Formen der EU-Mitgliedschaft etablieren. Langfristig ist es gleichwohl unwahrscheinlich, dass sich die Länder des assoziierten Trios mit einem anderen Szenario als der vollen EU-Mitgliedschaft zufriedengeben werden.