Der russische Angriff auf die Ukraine und der seit mehr als 500 Tagen andauernde Krieg haben der schon lange währenden Diskussion um eine „strategische Autonomie“ Europas Aufwind gegeben.
Offiziell wurde dies von der EU in ihrem „Strategischen Kompass“ unterstrichen, der aufgrund des russischen Angriffs überarbeitet wurde und erst im März 2022 mit Verzögerung erschienen ist. Der Kompass solle „die strategische Autonomie der EU und ihre Fähigkeit stärken, mit Partnern zusammenzuarbeiten, um ihre Werte und Interessen zu wahren“. Der weitreichende Begriff der strategischen Autonomie wird dabei nicht für alle Politikfelder verwendet. Stattdessen ist die Rede davon, dass die EU die Verantwortung für die eigene Sicherheit übernimmt und „ihre Fähigkeiten zum autonomen Handeln steigert“. Hierfür wird der Terminus der „europäischen Souveränität“ herangezogen, der bedeutet, „dass wir auf allen Feldern eigenständiger werden, dass wir mehr Verantwortung übernehmen für unsere eigene Sicherheit, dass wir noch enger zusammenarbeiten und zusammenstehen, um unsere Werte und Interessen weltweit durchzusetzen“.
Allein die sprachliche Differenzierung macht deutlich, dass der Begriff der Autonomie weiterhin umstritten ist, weswegen eine politische Einigung auf die eher schwammige Souveränität einfacher war.
Allerdings überlagert die Fokussierung auf die unmittelbaren sicherheitspolitischen Reaktionen auf den russischen Angriff ein breiteres Verständnis der strategischen Autonomie, das vor allem während der Covid-Pandemie an Bedeutung gewann. Autonomie wird hier als Mittel zur Schaffung von Stabilität und Prosperität, zur Verbreitung von Standards sowie zum Werben für Werte verstanden. Eine Konkretisierung dieses Verständnisses findet sich in der „Offenen Strategischen Autonomie“ wieder, die als Leitlinie für die EU-Handelspolitik etabliert werden soll. Die Addition des Adjektivs „offen“ soll aufzeigen, dass es bei der Verteidigung der eigenen Handelsinteressen nach außen gleichzeitig weiterhin die Bereitschaft gibt, mit anderen Akteuren, die sich an die multilateralen Regeln halten, zu kooperieren.
Mehr als eine „geopolitische Union“
Gepaart mit den Ankündigungen der EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, Europa geopolitischer aufzustellen und mehr Gewicht auf der Weltbühne zu verleihen, entsteht somit ein recht schwammiges Bild. Versucht man den Begriff der Autonomie mithin als politische Zielsetzung zu begreifen, wird seine inhärente Unschärfe sichtbar. Eigenständigkeit, Verantwortung und Interessenwahrung sowie mehr globales Gewicht sind Standardbausteine politischer Sonntagsreden, ganz gleich zu welchem Thema. Der gemeinsame Nenner all dessen könnte recht simpel umschrieben werden mit dem Slogan: Europa soll geopolitisch an Gewicht gewinnen.
Daher lohnt es sich, die konzeptionellen Grundlagen europäischer strategischer Autonomie näher zu betrachten. Im Kern handelt es sich um die recht basalen Fähigkeiten der EU, außen- und sicherheitspolitische Prioritäten festzulegen, Entscheidungen zu treffen und diese dann auch umzusetzen. Dafür bedarf es jedoch der entsprechenden institutionellen, politischen und auch materiellen Voraussetzungen.
Diese angestrebte Macht kann sich in unterschiedlichen Ambitionsniveaus ausdrücken. So nennt Frédéric Mauro drei mögliche Stufen der strategischen Autonomie, die von Seiten der EU angestrebt werden und in den vergangenen Jahrzehnten zeitlich aufeinander folgten. Die erste Stufe, beginnend Ende der 1990er Jahre, ist die Fähigkeit, internationales Krisenmanagement in der eigenen Nachbarschaft zu betreiben. Die zweite Stufe ist die Erlangung militärischer Unabhängigkeit, beginnend 2013, wobei die Ambition hier ist, ausreichend militärische Mittel für Krisenmanagement und den Schutz der Bürger vorzuhalten und gleichzeitig eine entsprechende militärisch-industrielle Grundlage dafür aufzubauen. Die dritte Stufe ist das Ziel, Europa grundsätzlich unabhängig(er) zu machen, wobei nicht nur auf den militärisch-sicherheitspolitischen Bereich fokussiert wird, sondern auf einen breiten Strauß von Politikbereichen. Diese Öffnung begann etwa 2018/2019 und generierte die oben angeführte Zielsetzung der „Offenen Strategischen Autonomie“ im Handelsbereich.
Strategische Autonomie braucht die Mitgliedstaaten
Allerdings zeigen schon diese sich steigernden Ambitionsniveaus der EU einen grundsätzlichen Konstruktionsfehler der strategischen Autonomie. Denn dabei handelt es sich jeweils um die Festlegung von europäischen Prioritäten durch die Kommission sowie den Europäischen Rat, die teilweise auch in tatsächlichen Entscheidungen in Brüssel mündeten. Bei der Umsetzung dieser Entscheidungen bzw. der Schaffung der institutionellen und politischen Vorbedingungen ist die Erfolgsquote allerdings deutlich geringer als auf den Seiten von Strategiepapieren und EU-Beschlüssen. Wie das Ende des Afghanistan-Einsatzes, aber auch die Einsätze in
Hier zeigt sich, dass die strategische Autonomie der EU von der Bereitschaft der Hauptstädte abhängt, ihr diese zuzugestehen. Dies ist gerade in außen- und sicherheitspolitischen Fragen ein besonders schwieriges Unterfangen. Denn bisher scheiterte mehr strategische Autonomie der EU regelmäßig an zwei Gretchenfragen, die viele Mitgliedstaaten unterschiedlich beantworteten: Wie hältst Du es mit den USA? Und wie hältst Du es mit Russland? Solange in einigen Teilen der EU der Eindruck vorherrschte, dass das wichtigste Ziel der strategischen Autonomie eine sicherheitspolitische Emanzipation von den USA sei – dessen Urheber in Paris vermutet wurde – konnte keine Einigung über substanzielle Fortschritte erzielt werden. Gleichzeitig bestanden fundamental unterschiedliche Einschätzungen über den Umgang mit Russland (Einbindung vs. Abschreckung), sodass Entscheidungen und Weichenstellungen, beispielsweise der Erweiterungs- oder Nachbarschaftspolitik, auch an dieser Frage scheiterten oder in einem Maße verwässert wurden, die jegliche Gestaltungsfähigkeit ad absurdum führte. Der Blick nach vorne deutet darauf hin, dass künftig die Frage nach dem Umgang mit China eine ähnlich zersetzende Wirkung auf die Entscheidungsfähigkeit der EU haben wird. Die Umsetzung des breit formulierten Autonomieanspruchs im Bereich Wirtschaft und Handel ist hier ebenfalls mit Fußangeln behaftet.
Neue Ausgangslage
Der russische Angriff auf die Ukraine hat die Gemengelage verändert und die Debatte beschleunigt. Zum einen hat er die Gretchenfrage nach dem Umgang mit Russland weitgehend beantwortet, diese Bruchlinie innerhalb der EU hat damit an Bedeutung verloren. Der Krieg hat die EU gegen Russland geeint und sie in der Tat in die Lage versetzt, international Gestaltungsmacht zu erlangen, die sich vor allem auf ihre unmittelbare Nachbarschaft entfaltet. Die schnelle Verabschiedung der Sanktionspakete, die substantielle Unterstützung der Ukraine mit Finanzmitteln und Waffen, sowie vor allem die Eröffnung der Beitrittsperspektive für die Ukraine und Moldau zeigen, welche Sicherheitsordnung die EU in Europa anstrebt. Die Integration der Ukraine in die EU würde einen zentralen Baustein einer europäischen Sicherheitsarchitektur bilden, die darauf ausgerichtet ist, Russland abzuschrecken und davon abzuhalten, seine Politik der Einflusssphären weiter auszuüben.
Gleichzeitig hat der Krieg in der Frage des Umgangs mit den USA ebenfalls zu einer Weichenstellung geführt. Die unumstrittene Führungsposition der USA in der Unterstützung der Ukraine, der Bedeutungszuwachs der Nato für Verteidigung in Europa und vor allem die durch die europäische Aufrüstung verstärkte Abhängigkeit von amerikanischen Waffensystemen haben eine verteidigungspolitische Autonomie von den USA für längere Zeit unmöglich gemacht. Das ist insofern interessant, als noch während der Präsidentschaft von Donald Trump, dessen Rückkehr weiterhin drohen könnte, die Verlässlichkeit des amerikanischen Bündnispartners in Frage gestellt wurde. Vergessen scheint die Merkel’sche Bierzeltrede in Trudering, als sie mit Blick auf die USA bemerkte: „Die Zeiten, in denen wir uns auf andere völlig verlassen konnten, die sind ein Stück vorbei.“
Zuletzt hat der Krieg die bestehenden Diskussionsstränge zur strategischen Autonomie mit einem politischen Turbo versehen und die Attraktivität und Notwendigkeit des Konzepts für viele Politikbereiche schlagartig erhöht. Nicht umsonst sprach Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der EU 2023 davon, dass man vor dem Hintergrund der Unterstützung der Ukraine sowie des Umgangs mit China die Geburt einer geopolitischen Union erlebt habe. Damit reagieren die EU und ihre Mitgliedstaaten auf die sich breit machende Erkenntnis, dass geopolitische Rivalen wie China oder Russland zunehmend Instrumente in allen Politikbereichen nutzen, um ihre Interessen durchzusetzen. Wirtschafts- und Energiepolitik sind nicht neutral, sondern hochpolitisch, so Bundeswirtschaftsminister Habeck. Ähnliches gilt auch für Fragen der Rohstofflieferungen oder technologischen Standards und Investitionsbedingungen. Allerdings zeigt sich hier bereits das aus der Vergangenheit bekannte Muster: Während sich die Brüsseler Erklärungen und Beschlüsse, beispielsweise zum
Pragmatische Schritte
Damit läuft die EU Gefahr, die Fehler der Vergangenheit zu wiederholen und weiterhin am selbst gesetzten Anspruch der strategischen Autonomie zu scheitern. Es wäre daher an der Zeit, diesen Begriff ebenfalls einer Zeitenwende zu unterziehen und sich dabei pragmatisch auf Aspekte zu konzentrieren, die erfolgversprechend sind. Denn der russische Angriff auf die Ukraine sowie die taktierende Haltung Chinas in diesem Konflikt zeigen, dass Rivalen der EU ihre eigenen Gestaltungsansprüche der internationalen Ordnung rücksichtslos umsetzen. Gleiches muss im Übrigen für die Regierung in Washington konstatiert werden, wenn man sich den
a) Militärische Ansprüche abrüsten. Die Konzentration auf militärische Unabhängigkeit ist angesichts der aktuellen sicherheitspolitischen Lage in Europa nicht zeitgemäß und zudem ein Spaltpilz auf Abruf zwischen den Mitgliedstaaten. Daher sollte das aktuelle politische Moment zwischen der EU und der Nato pragmatisch genutzt werden. Die EU sollte ihre Möglichkeiten zur Koordination der Industriepolitik und Beschaffungen der Mitgliedstaaten in den Dienst eines europäischen Pfeilers in der Nato stellen. Auf dieses Ziel können sich die Mitgliedstaaten einigen und es konzentriert die aktuellen Bemühungen um militärische Ertüchtigung. Langfristig sollten dabei die gemeinsamen Beschaffungen eine wichtigere Rolle spielen, um weiterhin eine wettbewerbsfähige Verteidigungsindustrie in Europa zu bewahren.
b) Wirtschaftliche Stärke zeigen. Die Stärke der EU als Wirtschafts- und Handelsmacht kann handlungsleitend für die Autonomie gegenüber China sein. Die Umsetzung der Rohstoffstrategie, die Diversifikation von Handelspartnern, aber auch eine einheitliche Politik gegenüber China in Bezug auf Direktinvestitionen können die Position der EU langfristig stärken. Gleichzeitig kann sie mit ihrem
c) Partner für gemeinsame Ziele gewinnen. Autonomie kann kein Selbstzweck für die EU sein, sondern soll der Gestaltung der internationalen Ordnung im Sinne eines regelbasierten Miteinanders dienen. Diese Zielsetzung teilt eine Reihe von wichtigen Staaten, die jedoch zwischen Europa, den USA, Russland und China taktieren. Diesen Staaten kann die EU über ihre Handelspolitik, aber auch bei der Bewältigung der Klimakrise wichtige Anreize für Zusammenarbeit und gemeinsame Gestaltung liefern. Dies erfordert eine prinzipiengeleitete und gleichzeitig flexible Politik, die auf Zusammenarbeit auf Augenhöhe setzt, anstatt europäische Positionen als „take it or leave it“ („friss oder stirb“) in den Raum zu stellen. Die EU befindet sich in einem globalen Wettbewerb um temporäre Verbündete und muss daher ihr Angebot verfeinern.
d) Entscheidungsfähigkeit als Voraussetzung von Autonomie. Die auf Einstimmigkeit basierenden Prozesse der EU verhindern Entscheidungsfähigkeit und entziehen der Union mithin die Grundlage einer glaubwürdigen strategischen Autonomie. Daher bedarf es neuer Abstimmungsmechanismen mit stärkerer Nutzung von Mehrheitsvota und flexiblen Kooperationsformen in der EU. Denn die Hoffnung, dass sich die aktuell 27 Mitgliedstaaten einstimmig auf das gesamte Spektrum der strategischen Autonomie einigen, darf als illusorisch betrachtet werden.
Der Weg zu einer handlungsfähigeren EU liegt somit in einer Kombination aus Pragmatismus, prinzipiengeleiteter Offenheit und der Fähigkeit zur inneren Reform der aus der Zeit gefallenen Entscheidungsmechanismen. Nur wenn die EU agiler und mutiger wird, sich auf ihre Stärken besinnt und umfassende Ansprüche reduziert, kann europäische strategische Autonomie zumindest partiell umgesetzt werden.